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L’Union européenne, un régime post-démocratique ?

Première partie : Les institutions européennes

mercredi 24 octobre 2012, par Didier Brissa

« La Solution : J’apprends que le gouvernement estime que le peuple a ’trahi la confiance du régime’ et ’devra travailler dur pour regagner la confiance des autorités’. A ce stade, ne serait-il pas plus simple de dissoudre le peuple et d’en élire un autre ? »

[/Bertolt Brecht./]

La question doit être abordé par deux approches complémentaires : l’institution « Union européenne », elle-même et les états-membres qui la composent.

L’Union européenne, la gouvernance par des institutions.

«  Les institutions passent par trois périodes : celle des services, celle des privilèges, celle des abus.  »

[/François René de Chateaubriand/]

L’Union européenne (UE) est une structure institutionnelle en partie supranationale, en partie intergouvernementale : le Parlement européen est élu au suffrage universel direct (par quota d’élus pour et par chaque état-membre), tandis que le Conseil européen et le Conseil des ministres sont composés de représentants des États membres ; la Commission européenne est élue par le Parlement sur proposition du Conseil européen. La Cour de justice est chargée de veiller au respect et/ou à la mise en œuvre du droit de l’UE.

Le Parlement européen.

« Démocratie, ça veut dire gouvernement par la discussion, mais ça n’est efficace que si vous pouvez empêcher les gens de parler. » 

[/Clement Attlee./]

Le Parlement européen est monocaméral (c.-à-d. qu’il y a une seule assemblée, il n’y a pas une distinction entre chambre et sénat). Le Parlement européen est la seule institution élue de l’Union européenne. Il partage le pouvoir législatif avec le Conseil des ministres et la Commission européenne. Par une procédure dite de codécision (« procédure législative ordinaire »), les législations européennes sont adoptées conjointement par le Conseil et le Parlement sur proposition de la Commission. Le pouvoir d’initiative est donc clairement entre les mains de la Commission, qui est également l’exécutif de l’institution européenne, pratique à l’opposé du principe de séparation des pouvoirs, fondement de la démocratie depuis l’ère des Lumières. La codécision prévaut pour une part importante des matières, cependant trois autres procédures maintenant la primauté du Conseil et/ou de la Commission restent en place : la procédure de coopération et de la procédure de consultation (le Parlement rend un simple avis), ou de l’avis conforme (le texte est accepté ou rejeté par le Parlement sans possibilité d’amendement). Mais, même dans le cas de la codécision, le pouvoir du Parlement reste limité de plusieurs façons : le calcul des votes sur les amendements que proposerait le Parlement se fait sur base de la majorité des parlementaires et non des présents ; Les amendements issus du Parlement ne peuvent en outre être adoptés qu’à l’unanimité par le Conseil si la Commission européenne ne les approuve pas. Le Parlement européen peut rejeter et amender la partie « dépenses » du budget. Il reste cependant écarté des décisions sur les recettes de l’Union, c’est-à-dire ne vote pas la partie « recettes » du budget de l’Union, ne vote pas l’impôt, et est donc exclu de la fiscalité, dont le monopole appartient au Conseil après approbation à l’unanimité des États membres.

Le Parlement élit pour cinq ans le président de la Commission européenne, mais seulement sur proposition du Conseil européen (les chefs d’État), qui tient compte des résultats des élections au Parlement européen. Les autres membres de la Commission sont alors désignés par le Président « en raison de leur compétence générale et de leur engagement européen et parmi des personnalités offrant toutes garanties d’indépendance  », et non pour correspondre à la majorité parlementaire.

Quand bien même les futurs membres de la Commission sont auditionnés individuellement, le Parlement n’a pas le choix de sélectionner individuellement les candidats, il doit accepte ou rejette en bloc la composition de la Commission. 

Le Conseil européen.

Le Conseil européen n’est pas composé des ministres mais des chefs d’État ou de gouvernement ainsi que du président de la Commission. Il se réunit quatre fois par an pour définir l’agenda politique de l’Union et donner une impulsion à l’intégration. L’institution est présidée par un président, élu pour deux ans et demi. Le Conseil européen est le principal pouvoir exécutif, puisqu’il a désormais le pouvoir de désigner le président de la Commission et le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Ces sommets entre chefs d’État ou de gouvernement des États membres ont pour but de définir les grands axes de la politique de l’Union. Les décisions sont prises par consensus à l’issue de négociations entre les États membres, commencées bien avant le sommet. Les décisions du Conseil européen n’ont pas de valeur juridique mais elles n’en ont pas moins un poids politique majeur... Pour qu’elles soient approuvées, il faut qu’elles fassent l’objet d’une proposition de la Commission européenne et d’un vote du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne. Très souvent, la Commission « anticipe » les décisions du Conseil en formulant des propositions préalables à ses sommets.

Le Conseil des ministres (aussi nommé « Conseil de l’Union européenne »).

Le Conseil des ministres est un organe détenant simultanément les pouvoirs législatif et exécutif, constituant donc le principal organe décisionnel de l’Union. Le Conseil est composé de 27 ministres nationaux (un par État), bien qu’étant légalement une unique entité sa composition varie en fonction du sujet traité lors des réunions. Par exemple, lorsque l’agriculture est à l’ordre du jour, le Conseil est composé des ministres de l’agriculture de chaque État membre. Ils représentent leur gouvernement et sont responsables devant leur État d’origine. Tous les conseils n’ont cependant pas la même importance. Par exemple, l’ECOFIN (ministres des finances) est plus puissant que le Conseil des ministres de l’environnement [1]. Les votes sont effectués, selon les domaines, à l’unanimité, à la majorité simple ou à la majorité qualifiée, avec une pondération des droits de vote en fonction de la population de l’État pour le vote à la majorité qualifiée. Le Conseil des ministres partage le pouvoir législatif et budgétaire avec le Parlement et conduit aussi la coopération interétatique dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (dite « deuxième pilier » de l’UE) et la coopération policière et judiciaire en matière pénale (dite « troisième pilier »).

Dans son fonctionnement, chacun des membres du Conseil des ministres est en principe soumis individuellement à son propre parlement national. Dans les faits, par manque d’information et du fait de la complexité des sujets traités, ce contrôle est le plus souvent très faible [2]. De plus, à la suite de contacts suivis entre le personnel du Conseil des ministres à Bruxelles et celui de la Commission (qui a un représentant à chaque réunion hebdomadaire du Comité des représentants permanents- COREPER [3]), il peut se créer des communautés d’acteurs dans un domaine donné, qui échappent aux logiques nationales. Ainsi les membres du COREPER ne sont pas seulement les représentants de leur ministère : ils ont aussi la capacité d’imposer collectivement à leur gouvernement certains accords auxquels ils sont parvenus entre eux [4].

La Commission européenne.

La Commission est, en principe, avant tout l’organe exécutif de l’Union. Dans les faits, elle joue un rôle majeur dans l’élaboration, la conception et la promotion des législations à mettre en œuvre dans l’Union. La Commission composé d’un représentant par État. La Commission est à l’origine du droit de l’Union européenne et a le monopole de l’initiative législative (dans les domaines de l’ancienne Communauté Economique Européenne (CEE), le premier pilier de l’Union européenne, pilier supranational relatif aux politiques intégrées : Politique agricole commune, union douanière, marché intérieur, la monnaie unique, etc.).

La Commission se charge de l’activité quotidienne de l’Union et a la tâche de surveiller l’application des lois et des traités (elle a un rôle de « Gardienne des Traités »), elle a la faculté de formuler des recommandations ou des avis, ce qui lui permet d’attirer l’attention des États membres sur d’éventuelles insuffisances ou infractions. Elle peut ensuite engager des actions devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un État qui aurait manqué à ses obligations.

Sa fonction principale est de proposer et de mettre en œuvre les politiques communautaires. Elle veille à leur application et jouit d’un quasi-monopole du droit d’initiative dans le domaine des compétences exclusives de l’Union (1er pilier). Ce droit d’initiative [5] lui permet de peser dans la formation des actes du Conseil de l’Union et du Parlement. L’article 250 du Traité instituant la Communauté européenne (version consolidée du Traité d’Amsterdam) stipule que le Conseil de l’Union « ne peut prendre un acte constituant amendement de la proposition que statuant à l’unanimité  ». Le Conseil de l’Union ne peut amender la proposition de la Commission qu’à l’unanimité, ce qui confère parfois à la Commission un rôle de conciliation entre États membres.

Le Parlement [6] et le Conseil de l’Union peuvent demander à la Commission qu’elle légifère dans un domaine. Mais la commission (par le monopole du droit d’initiative) peut ignorer cette demande [7]. Si la Commission ne soumet pas de proposition, elle en communique les raisons au Parlement européen. Cependant, la portée réelle de l’action du Parlement est limitée dans la pratique : La Cour de justice des Communautés européennes a rendu quatre jugements entre décembre 2007 et juin 2008 affirmant la primauté des droits des entreprises sur ceux des salariés (arrêt Viking, arrêt Laval, arrêt Rüffert, arrêt Commission contre Luxembourg). En réaction, le 22 octobre 2008, le Parlement européen a adopté une résolution contredisant ouvertement la jurisprudence de la Cour, dans laquelle il demande in fine à la Commission de faire une proposition législative sur les conventions collectives transnationales. Mais celle-ci n’a pas donné suite à cette demande. Elle s’est justifiée en affirmant qu’elle « n’en voyait pas à ce stade la nécessité » [8].

Au sein des systèmes politiques dits démocratiques, la Commission européenne possède cette originalité d’être censée représenter « l’intérêt général » tout en n’étant pas directement issue du Parlement européen, élu, lui, au suffrage universel, mais n’ayant qu’un pouvoir limité (voir plus haut).

Si le rôle de la Commission a des similitudes avec celui des gouvernements nationaux, il s’en distingue cependant par bien des aspects : La Commission agit, en principe, indépendamment des gouvernements des États membres. Cependant, les commissaires européens sont, souvent, des hommes politiques qui, pour la durée d’un mandat européen ou deux, quittent leur scène nationale, pour y revenir ensuite [9]. De plus, le budget de la Commission dépend des États membres. La Commission est responsable devant le Parlement européen qui peut la censurer, mais exclusivement sur sa gestion, et par un vote des deux tiers du Parlement ce qui distingue ce « pouvoir de contrôle » de celui habituellement observable dans les régimes parlementaires. Elle partage les pouvoirs exécutif et législatif avec le Conseil des ministres. Les commissaires sont assistés par une administration (près de 30.000 personnes), la plus importante de l’Union européenne.

Les compétences d’exécution de la Commission lui sont conférées par le Conseil de l’Union. Cette délégation est la règle depuis l’Acte unique européen : le Conseil de l’Union ne peut exercer, directement, ses compétences d’exécution que dans des « cas spécifiques ». La question de la privatisation des services publics et de leur mise en concurrence (par exemple lors des négociations des ’Accords généraux sur le Commerce et les services’), traditionnellement du domaine des États, relève maintenant de la Commission [10]. Ces négociations sont parfois critiquées pour leur absence de transparence : par exemple, un Commissaire au commerce fut jugé communiquant de manière insuffisante avec les gouvernements comme avec le Parlement européen [11]. Cette compétence d’exécution comporte des prérogatives importantes, notamment dans le domaine de la politique agricole commune, dans la politique de concurrence (autorisation des concentrations et sanctionner les abus de position dominante et les ententes).

Ce volet d’institutions politiques de l’Union européenne se complète d’institutions économico-bancaires et juridictionnelles.

Banque centrale européenne.

La Banque centrale européenne (BCE) contrôle la politique monétaire de l’euro zone (les 17 États qui ont adopté l’euro), avec pour but de maintenir de lutte contre l’inflation (stabilité des prix) et de veiller au respect des critères de convergence de la part des états-membres. Elle centralise l’activité des anciennes banques centrales nationales des états-membres de l’UE. La banque est dirigée par les dirigeants des banques centrales nationales et un président, actuellement Mario Draghi, qui est désigné par le Conseil européen [12]. La BCE a été conçue pour être totalement indépendante des choix politiques, au contraire des anciennes banques centrales dont l’action pouvait résulter de choix de gouvernement. C’est elle qui émet l’euro, qui définit les grandes orientations de politique monétaire de la zone euro et met en œuvre ses propres décisions. La BCE est censée maintenir à la fois d’un niveau d’emploi élevé et l’encouragement d’une croissance non-inflationniste [13]. Dans la pratique, le deuxième aspect a systématiquement été privilégié au détriment du premier.

La Cour des comptes européenne.

La Cour des comptes européenne s’assure que le budget de l’Union européenne a été correctement utilisé. La Cour rend un rapport d’activité pour chaque année fiscale au Conseil et au Parlement. Le Parlement l’utilise pour approuver l’exécution du budget par la Commission. Elle est composée d’un membre par État désigné par le Conseil de l’Union européenne tous les six ans.

La Cour de Justice de l’Union européenne.

La Cour de Justice est l’institution judiciaire de l’Union européenne, elle traite exclusivement du droit de l’Union. Elle composée trois cours qui traitent différents aspects. La première, la Cour de Justice, est composée de 27 juges (un par État). Elle s’assure de l’uniformité d’interprétation du droit communautaire sur l’ensemble du territoire de l’UE et elle tranche les éventuels conflits en matière légale entre les institutions et les États. À cette fin, elle contrôle la légalité des actes des institutions de l’Union européenne et statue sur le respect, par les États membres, des obligations qui découlent des traités. Elle interprète également le droit de l’Union à la demande des juges nationaux. De fait, la Cour de Justice est devenue une institution parmi les plus puissantes de l’Union, car le droit communautaire est considéré par la jurisprudence (basée sur les traités) comme supérieur au droit interne des États membres. Cela a de nombreuses conséquences : le droit de l’Union est essentiellement un droit portant sur l’économie et le commerce, à l’exclusion des matières relevant du principe de subsidiarité (c.-à-d. continuant à relever des états-membres) comme le droit social ou le droit du travail. Cela crée de facto une hiérarchie entre ces droits et une primauté des premiers sur les seconds. Alors que devant une cour de justice dans une démocratie occidentale, ces différents droits étaient mis en balance les uns avec les autres, permettant aux juges de tenir compte des circonstances et de l’intérêt supérieur de la population en fonction des droits fondamentaux inscrits dans sa constitution, ici le droit du marché libre ne souffre aucune forme d’entrave, pas même celles des droits et législations protégeant les citoyens au sein de leur état-membre.

La Cour de Justice est assistée par une chambre appelée Tribunal de Première Instance de l’Union européenne (TPI).

Le Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne, formation spécialisée du TPI, est chargé de réduire la charge de travail de la cour principale [14].

Cet ensemble d’institutions de l’Union européenne repose donc sur des pratiques et des législations qui sont en recul en matière de droits démocratiques tels qu’ils existent dans la plupart des états membres, tant en matière de séparation des pouvoirs, de lois et droits fondamentaux, que de primauté du droit économique et commercial sur tous les autres…

"Le monde se divise en trois catégories de gens : un très petit nombre qui fait se produire les événements, un groupe un peu plus important qui veille à leur exécution et les regarde s’accomplir, et enfin une vaste majorité qui ne sait jamais ce qui s’est produit en réalité."

[/Nicholas Murray Butler. Président de la Pilgrim Society, membre de la Carnegie et du CFR (Council on Foreign Relations)/]

Nous en sommes resté ici sur le plan formel du fonctionnement de l’Union, d’autres facteurs tempérant d’au plus son caractère démocratique mériteraient d’être également explorés et exposés comme la proximité d’un certain nombre de commissaires et de députés européens avec des lobbies et des entreprises. On lira avec intérêt à ce propos les publications (écrits, études et recherches) produites par l’ONG indépendante "Corporate Europe Observatory ", l’étude d’ATTAC France « Les Lobbies : au cœur de la gouvernance européenne » ou de façon plus spécifique sur les relations UE- Etats-Unis le livre de Bruno Poncelet et Ricardo Cherenti « Le Grand Marché Transatlantique, Les multinationales contre la démocratie »

[A suivre dans l’article L’Union européenne, un régime post-démocratique ? (Deuxième et dernière partie) ]

Didier BRISSA

Formateur au CEPAG, référant du Pôle Europe de l’IW FGTB

Notes

[1Paul Magnette, Le régime de l’Union européenne, Presses de Sciences Po, 2003, p.122.

[2Jean-Louis Quermonnes, Le système politique de l’Union européenne, Montchrestien, Bruxelles, 2005, p.47

[3Un organisme de l’Union européenne. Il prépare les travaux du Conseil des Ministres de l’U.E., composé des ambassadeurs, représentants permanents (RP) de chacun des États membres auprès de l’UE (ou leurs adjoints) et est présidé par l’ambassadeur (ou le RP adjoint) de l’État membre qui assure la présidence du Conseil. Il assure également le lien entre le Conseil des Ministres et les autres institutions.

[4Paul Magnette, Le régime de l’Union européenne, Presses de Sciences Po, 2003, p.128.

[5Violaine Hacker, « About the right of initiative and European Governance issues  », Evropaïki Ekfrasi, Athènes, n° 30, novembre 2003 ; Violaine Hacker, « La notion d’intérêt général communautaire : qui l’utilise quand personne ne l’a définir », Lettres d’Europe & Entreprises, novembre 2006.

[6Article 192 du traité d’Amsterdam (article 225 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne)

[7John Peterson et Michael Shackelton, « Institutions of European Union », 2006 p. 152.

[8Anne-Cécile Robert « Et la crise sociale a rattrapé le Parlement européen », Le Monde diplomatique, mars 2009, p.6-7

[9(en) Simon Hix, The political system of the European Union, Basingstoke, MacMillan, 1999, p. 5.

[10Raoul Marc Jennar, Europe, la trahison des élites, Fayard, 2004, p. 67-70.

[11Idem.

[12Draft treaty modifying the treaty on the European Union and the treaty establishing the European community , Open Europe, 2007-07-24. Consulté le 5 novembre 2004 & La BCE, le SEBC et l’Eurosystème, Banque centrale européenne. 6 novembre 2009.

[13Les objectifs économiques de l’Union sont définis dans l’article 2 du Traité instituant La Communauté Européenne : « promouvoir dans l’ensemble de la Communauté un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques, un niveau d’emploi et de protection sociale élevé, l’égalité entre les hommes et les femmes, une croissance durable et non inflationniste, un haut degré de compétitivité et de convergence des performances économiques, un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement, le relèvement du niveau et de la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres. », LA POLITIQUE MONÉTAIRE DE LA BCE, sur Dispositions fondamentales du Traité et des statuts du SEBC, page 14 ; source : BCE

[14Institutions : Cour de justice, Europa (http://europa.eu/).

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