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Réformes du chômage : Elio Pinocchio ! (Première partie)

samedi 8 juin 2013, par Yves Martens

Il y a un peu plus de deux ans, je vous livrais ici un article intitulé « Chasse aux chômeurs : toujours plus malgré la crise ! (Première partie) ». Depuis la crise s’est approfondie et, contrairement à ce que commanderait le bon sens, l’arsenal de la chasse aux chômeurs a encore été renforcé. Coup de projecteur sur les nouvelles mesures et les mensonges ou trahisons qu’elles contiennent…

[Cet article est une version mise à jour de l’article Réformes du chômage : Elio Pinocchio ! (Première partie) paru le 24 décembre 2012]

Les nouvelles mesures contre les chômeurs sont contenues dans un plan extrêmement complexe, dont cet article va tenter de dégager les éléments principaux, mais qu’il n’est pas possible de déconnecter du contexte. Je veux parler ici certes du contexte de la crise économique actuelle qui règne depuis 2008, mais aussi de la philosophie générale de notre système d’assurance chômage, des promesses faites pour avaler la réforme de 2004 et des rapports de forces sur les enjeux sociaux de notre pays et de l’Europe…

Le « New Deal » de 2004

Il faut se souvenir que la réforme du chômage de 2004 s’est faite dans le cadre d’une sorte de deal proposé par le gouvernement fédéral aux chômeurs et surtout aux syndicats. En gros, on allait, grâce à la fameuse « activation du comportement de recherche d’emploi », « nettoyer » l’assurance chômage de ceux qui n’y avaient pas leur place, à savoir les chômeurs qui ne recherchaient pas vraiment du travail. En contrepartie de ce « nettoyage », trois choses étaient essentiellement promises par les autorités (Elio Di Rupo, alors Président du PS, avait justifié l’acceptation du PS par ces arguments). [1]

D’abord conserver deux spécificités du système belge d’indemnisation du chômage, puis rectifier une autre de ces spécificités :

  • Maintenir le caractère illimité (en principe) dans le temps de l’indemnisation [2]
  • Maintenir le droit au chômage sur base des études (et pas seulement du travail)
  • Augmenter les allocations, dont le niveau est particulièrement faible, beaucoup d’allocations étant inférieures au seuil de pauvreté [3]

Cette dernière promesse était tellement attendue que, lorsque j’ai tenté en 2004 de rallier les ailes flamandes des syndicats à la plate-forme www.stopchasseauxchomeurs.be, je me suis heurté à l’argument « Nous on veut bien l’activation des chômeurs parce qu’alors on aura la revalorisation des allocations ». Il faut savoir qu’historiquement, le faible niveau des allocations de chômage est lié au caractère illimité de l’indemnisation dans le temps et au fait, j’y reviendrai, que l’aide sociale est octroyée au niveau local (par les CPAS).

Il me semble pertinent d’examiner la réforme actuelle à la lumière de ces 3 promesses…

1) Une allocation sans limite dans le temps ?

De tout temps, des systèmes de fin de droit et d’exclusions ont existé dans l’assurance chômage, limitant dans le temps l’indemnisation de certains sans emploi. Le plus célèbre est sans doute l’article 80, qui excluait automatiquement les chômeurs cohabitants de longue durée. La réforme de 2004 a remplacé ce fameux article 80. En fait, le nouveau système a élargi la possibilité d’exclusion aux deux catégories qui n’étaient pas concernées auparavant (les chefs de ménage et les isolés) en fonction de leurs aptitudes à satisfaire ou non au nouveau contrôle des efforts de recherche d’emploi.

La réforme de 2012 vise à renforcer ce système d’exclusion longuement présenté et dénoncé dans mon article d’il y a 2 ans, notamment en l’élargissant aux chômeurs jusqu’à 55 ans, puis 58 ans en 2016 (initialement les plus de 50 ans n’étaient pas concernés). Pire, la nouvelle réforme instaure à nouveau un système de fin de droit automatique. Les allocations d’insertion (nouveau nom des allocations d’attente, c’est-à-dire celles qui sont octroyées sur base des études) sont désormais limitées à 3 ans pour les cohabitants, quel que soit leur âge et à 3 ans au-delà de 30 ans pour les chefs de ménage et isolés. Cette durée est calculée pour les personnes au chômage avant le 1er juillet 2012 à partir du 1er janvier 2012 (la réforme a donc été appliquée de façon rétroactive, ce qui, en soi, devrait suffire à en invalider la légitimité). Autrement dit, au 1er janvier 2015, des milliers de personnes seront automatiquement exclues de leur droit au chômage !

La promesse numéro 1 est donc totalement bafouée : le système d’exclusion est renforcé pour tous les chômeurs et, pour la première fois en Belgique, une catégorie de chômeurs (ceux dont le droit a été ouvert sur base des études) voit sa durée d’indemnisation strictement et explicitement limitée à 3 ans ! [4]

2) Un droit au chômage pour ceux qui n’ont jamais travaillé ?

L’admissibilité sur base des études, autrement dit pour des personnes n’ayant (a priori) pas cotisé, peut paraître contradictoire avec la logique d’assurance. Il faut immédiatement relativiser ce propos qui a pourtant largement servi à faire passer la réforme actuelle. Cet accès sur base des études était à l’origine réservé à des études très spécifiques menant ’directement’ à une profession. Un stage d’attente a toujours été imposé aux personnes accédant à l’indemnisation sur base des études. L’accès sur base des études était fort restreint, ne concernant que les moins de 18 ans dans des filières professionnelles. Fin des années 60, période de fort taux de chômage des jeunes, on élargit en tenant compte de l’évolution des parcours d’études. Cet élargissement doit se comprendre au vu des évolutions sociologiques certes (de plus en plus de jeunes font des études de plus en plus longues) mais est surtout le corollaire d’un fort durcissement de l’accès sur base du travail. En effet, « à partir de 1962, les conditions de stage furent alourdies pour les plus de 26 ans : le nombre de jours de travail à prouver fut multiplié par deux pour les chômeurs âgés de 26 à 36 ans (12 mois en 18), par trois pour ceux âgés de 36 à 50 (18 mois en 24) et par quatre pour les plus de 50 ans (24 mois en 36). » [5]. Il faut donc fortement relativiser la générosité de l’admissibilité sur base des études puisqu’elle est le pendant d’un accès sur base du travail qui est parmi les plus exigeants des pays de l’OCDE. Avec la flexibilisation du marché de l’emploi (temps partiels, contrats à durée déterminée, intérims, titres services), de plus en plus de personnes (et majoritairement des femmes) n’accèdent jamais au chômage sur base du travail alors même qu’elles travaillent et cotisent régulièrement. « D’extensions en précisions, ce régime se développa jusqu’au système actuel des « allocations d’attente », qui reste intégré à la réglementation du chômage, mais se distingue de plus en plus des allocations ordinaires, notamment quant au montant des prestations. » [6] Ceci signifie que les personnes qui bénéficient d’une allocation sur base des études perçoivent un montant forfaitaire et faible, sans lien avec l’éventuel salaire perdu, et très proche du montant accordé par les CPAS (cf. encadré 1).

Encadré 1

Allocation forfaitaire de chômage sur base des études en 2013

Taux famille : 1.084,2 euros par mois (Revenu d’intégration 1.068,45)

Isolé : 801,84 euros par mois (Revenu d’intégration 801,34)

Cohabitant : 417,3 euros par mois (Revenu d’intégration 523,74)

Les allocations de chômage sur base des études permettent donc de mettre dans le système assurantiel et fédéral des personnes recevant une allocation quasi identique à celle octroyée par les CPAS !

C’est une sagesse historique du législateur, étant donné que l’aide sociale est accordée en Belgique au plan local, c’est-à-dire par les CPAS, de maintenir toute une partie des allocataires dans le régime de l’assurance chômage. Aujourd’hui déjà, en effet, les CPAS des communes les plus pauvres sont ceux qui doivent aider le plus de personnes. Sans le système des allocations d’attente, les CPAS de ces communes auraient déjà explosé.

Les femmes sont surreprésentées dans cette catégorie de chômeurs. 15% des chômeurs environ sont des allocataires d’attente, alors que c’est le cas, selon les années, de 20 à 25% des chômeuses. Au sein de la catégorie des allocataires d’attente, les femmes sont majoritaires, par exemple en 2000 plus des 2/3 étaient des femmes alors qu’elles ne représentaient que 52,7 % du nombre mensuel moyen de demandeurs d’emploi en stage d’attente. [7] Autrement dit, pendant le stage d’attente, il y a à peu près autant d’hommes que de femmes. Mais lorsqu’il s’agit de bénéficier d’une allocation de chômage, les femmes sont bien plus nombreuses à ne bénéficier de ce droit que sur base de leur stage d’attente. Il y a donc nettement plus de femmes que d’hommes qui n’arrivent pas à réunir les conditions d’accès aux indemnités de chômage sur base du travail, ce qui est un indicateur de plus du fait qu’elles sont majoritaires dans les emplois précaires.

Comme on l’a vu au point 1), la promesse de ne pas toucher à cette catégorie d’allocataires a été totalement balayée puisque ce statut est atomisé par la nouvelle réforme. S’ajoute en effet à l’exclusion après 3 ans et aux sanctions plus lourdes dans le cadre de l’activation, la transformation du stage d’attente en stage d’insertion. Le stage est rallongé de 3 mois, passant à 12 mois au lieu de 9. Pendant cette période, le jeune devra faire la preuve d’une recherche active d’emploi (sur un modèle similaire à celui en place depuis 2004 pour les chômeurs indemnisés). Il sera convoqué tous les 4 mois, dès le premier mois. Si ses efforts sont jugés insuffisants, il n’aura pas droit aux allocations d’insertion. Le gouvernement a donc réussi à appliquer la chasse aux chômeurs à des personnes qui ne perçoivent pas encore la moindre allocation de chômage ! (Cette mesure, censée être mise en place depuis novembre, ne semble pas encore pleinement appliquée, ce qui n’est pas étonnant vu les énormes moyens dont les organismes régionaux de l’emploi – Actiris, Forem, VDAB- auraient besoin pour la rendre effective.)

Si vous n’aviez entendu parler que de la dégressivité des allocations de chômage, que je vais aborder dans la dernière partie de cet article, vous savez à présent qu’elle n’est pas la seule des nouvelles mesures contre les chômeurs, que celles que je viens de vous exposer sont sans doute plus graves encore et que toutes vont signifier un afflux renforcé de chômeurs précarisés ou exclus vers les CPAS…

A suivre dans l’article Réformes du chômage : Elio Pinocchio ! (Deuxième partie)

Yves Martens

Notes

[1Lors de diverses interventions presse et du débat que j’ai mené avec lui, cf. http://www.asbl-csce.be/journal/50martensdesactes.pdf

[2En principe car il y a de nombreux cas d’exclusion du chômage qui limitent de facto dans le temps l’indemnisation de certains chômeurs

[3Le seuil de pauvreté est un indicateur utilisé au niveau européen depuis quelques années. Sur base d’une enquête sur les revenus, on détermine le revenu médian, c’est-à-dire le revenu en dessous duquel sont 50% des gens et au-dessus duquel sont les 50% autres pour cent. Le seuil de pauvreté représente 60% de ce revenu médian, soit actuellement 1000 € par mois pour un isolé. Pour comparer les allocations au seuil de pauvreté, il existe nombre d’études. Cf. par exemple celle du Service Public Fédéral Sécurité Sociale sur les « Indicateurs de protection sociale en Belgique », en particulier la page 16 : http://www.socialsecurity.fgov.be/docs/fr/publicaties/belgian-social-protection-2010-fr.pdf

[4Le délai de trois ans pourra être prolongé si le demandeur d’emploi a travaillé au moins 156 jours durant les 2 dernières années. Il pourra aussi être prolongé de deux ans pour celle/celui dont l’incapacité de travail de 33% minimum est reconnue. Celles et ceux qui travaillent à temps partiel avec une allocation de garantie de revenu ne peuvent pas être exclus du droit aux allocations, ce qui est l’un des rares acquis des syndicats dans ce dossier.

[5Delvaux Bernard, Regards sur un demi-siècle d’assurance-chômage et sur ses perspectives d’avenir, Reflets et perspectives de la vie économique, Bruxelles, vol. 33, n°1/2, 1994, p. 105

[6Palsterman Paul, La notion de chômage involontaire (1945-2003), Courrier hebdomadaire du CRISP n° 1806, 2003, p. 12.

[7ONEm, direction Etudes et direction, Statistiques et Publications, Les bénéficiaires d’allocations d’attente et de transition, pp.14 et 28

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